台式电脑网卡驱动下载:当前消防监督执法工作难点及对策

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当前消防监督执法工作难点及对策  发布时间:2009-7-14 10:23:00    来源:互联网  
消防监督执法是指公安消防机构为了国家和人民生命财产的安全,依法对机关、团体、企业、事业单位遵守消防法律、法规情况进行监督检查,对违反消防法律、法规的行为,责令改正,并依法实施处罚的执法行为。作为公安行政执法工作的重要组成部分,消防监督执法工作关系到社会安定与人民生命财产安全,在保障社会主义现代化经济建设顺利进行方面发挥着极其重要的作用。
  随着国民经济的飞速发展,消防监督执法工作的重要性也显得更加突出。尤其在国家提出构建“和谐社会”的宏伟目标之后,对消防工作提出了更新、更高的要求。新的历史条件下如何加强消防监督执法工作,保障经济的可持续性发展,需要我们不断深化认识、多角度地进行审视。在此,结合消防监督执法工作的一点实践,谈一谈对当前消防监督执法过程中经常出现的一些难点热点问题及其原因、对策的粗浅认识。
  
  当前消防监督执法过程中遇到的主要难点问题
  
  (一)现有消防法律法规不能满足监督执法工作需求
  建国以后,消防法制法规建设一直受到国家的高度重视,《中华人民共和国消防法》的颁布实施,《行政处罚法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》等各种法律法规的实施与完善,为预防火灾和减少火灾危害、保障社会主义现代化建设的顺利进行,提供了有力的法律武器,为全面加强消防监督执法工作、督促火灾隐患整改提供了有效的法律保障,发挥了积极作用。
  然而,随着时间的推移,在执法实践中,我们不难发现,上述法律法规部分条款仍存在一定的局限性,亟待进一步完善。如部分未履行消防职责行为的法律责任如何追究未做明确规定、消防处罚的种类和范围偏窄,责令停产停业消防处罚前置条件设置过多,对非营业性场所的消防违法行为缺乏相应处罚款项等等。这些在一定程度上削弱了消防监督执法的力度。
  
  (二)逐级“消防安全责任制”落实效果不理想
  消防工作应构建“政府统一领导、部门依法监督、单位自我负责、群众参与监督、社会广泛支持”的消防安全机制,逐级实行“消防安全责任制”。然而,事实证明,逐级消防安全责任制的实施效果并不明显,消防安全责任往往只表现为行政管理责任,而非强有力的法律责任。对于政府各级各部门日常的消防工作职责履行,根本没有任何强制条款,消防安全由此也很难被纳入其他工作环节。如在人事制度中,消防责任很少纳入考评范围;在经济活动中,没有消防安全的指标要求;在民事活动中,没有把消防安全责任摆在首位;在国民教育体系内,缺少消防教育内容。以上无不表明,各级各部门消防责任意识仍很淡薄,对消防工作的重视程度仍然不够,对应担负的消防安全责任还存在着很大的认识局限,对如何履行消防安全责任漠不关心,往往是消防部门查出问题,就头疼医头脚疼医脚,很少会千方百计地主动去制定、完善并落实本单位、本部门的消防工作措施。
  
  (三)消防监督执法受行政手段干预较多
  发展是第一要务,为推动地方经济持续较快发展,地方政府和行政机关不断加大招商引资力度,然而,由于部分行政领导责任意识不强,对消防法律法规知之甚少,受经济利益的驱动,招商引资过程中经常会出现“重经济效益、轻消防安全”的现象,有的甚至采取“保姆式”服务,向外来投资者随意承诺可以缓办消防审批手续,允许其在消防配套设施建设方面偷工减料。而投资方往往因为片面追求经济效益,抱有侥幸心理,“消防设施不投入、安全措施不落实”现象时有发生。消防监督执法过程中,一旦查出问题,这些单位便利用地方政府急于实现经济价值的心理寻求“地方保护”,以权代法、以关系代法、以土政策代法、行政干预、地方保护主义、部门保护主义等妨碍消防监督执法的现象时有发生,消防监督部门碍于地方政策、碍于人情,碍于关系,无法大刀阔斧、理直气壮地开展消防监督执法工作,对一些显而易见的消防违法违规现象只能睁一只眼、闭一只眼,含糊带过,消防监督执法难免失之于软,失之于宽。
  此外,当前地方政府和行政机关的行政管理方式发生了根本的变化,建立服务型政府、服务型机关已成为时代的主题。有的消防监督干部对政府和行政机关这一变革无所适从,对政府和行政部门的管理方式的改变片面理解,错误认为“服务”就必须放松消防监督执法,不能很好地把“严格执法”与“热情服务”结合起来,甚至,将监督执法与热情服务简单对立起来,害怕坚持“严格执法”,会违背政府服务改革、服务发展的大局和根本要求,而置《消防法》等法律法规于不顾,对该依法查处的消防违法行为不去立案查处,不能及时有效地制止、纠正各类消防违法行为。
  
  (四)消防监督执法“重罚轻管、以罚代改”现象未根本解决
  消防监督执法过程不仅是一个发现问题的过程,更是一个解决问题的过程,其根本目的是彻底整改存在的火灾隐患,避免火灾事故的发生。然而,由于法律法规体系的不够健全,消防安全责任意识的淡漠,火灾隐患的自查自纠往往沦为一句空话,必须依靠消防监督人员经常性地、主动地深入社区和企事单位开展细致、周到的消防监督检查,才能及时发现各类消防违法行为。即使违法违规行为被发现,许多单位、部门也存在扯皮现象,对问题抱有“虚心接受、坚决不改”的侥幸心理,把隐患整改的责任往消防部门身上一推,消防部门催一催,他们就动一动,使隐患整改过程变成一个耗费消防监督部门大量人力、物力、精力的冗长过程,造成“领导层没有精力、参谋没有毅力、违法违规单位没有压力、老百姓没有保障力”。这样一来,少数消防监督机构查过隐患、发了通知书、罚过款后再无下文,很少采取伤筋动骨的做法,对火灾隐患不能积极督促整改,“重罚轻管、以罚代改”现象时有发生,实施了经济处罚后,对该停产的不停产,该查封的不查封,处理问题降低标准,甚至不了了之,执法程序难以得到严格履行,监督执法实际效果不够理想。

  (五)消防监督干部素质参差不齐,监督质量和执法水平有待提高
  近几年来,通过开展消防执法质量考评活动,消防监督人员在消防执法过程中依法履行执法程序、规范法律文书填写等方面取得了很大进步,消防执法案卷质量稳步提高。但由于相当一部分消防违法案件的查处涉及到行政处罚法、复议法、诉讼法、赔偿法等各个领域知识的掌握,具体实践中,部分消防监督人员由于基础薄弱、先天不足,文化理论功底不扎实,对这类知识学习不深、理解不透、实践不多,在案件的定性上违法性质把握不准、在笔录的制作上询问重点偏移、在证据的收集上缺乏有效措施、在处罚的裁量上幅度上难以把握,影响了消防执法工作质量。有的消防监督人员客观上放松了自身要求,思想出现偏差,在执法时缺乏认真而严肃的态度,不按监督程序办事,在执法过程中避重就轻,畏难惧烦,工作效率低下,工作方法简单粗暴,致使出现很多毗漏,监督质量和执法水平均有待提高。个别人员甚至利用手中职权牟取私利而走上了犯罪的道路,教训更加深刻。

  二、问题形成的主要原因
  
  (一)缺乏与《消防法》衔接配套的实施细则
  对于《消防法》中的不足或未尽事宜,目前还缺乏与之相配套的具体实施细则,尽管部分消防法规、规章予以了补充,但仍不完善,且在实施消防处罚中大多不能作为法律依据,可操作性不强。如《消防法》第8条规定:“城市人民政府应当将包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防通信、消防车道、消防装备等内容的消防规划纳入城市总体规划,并负责组织有关部门实施。”但没有规定政府及有关主管部门负责人的相应法律责任,造成部分地区的消防规划、公共消防设施、消防装备建设不落实;又如《消防法》第10条规定:“按照国家工程建筑消防技术标准需要进行消防设计的建筑工程,设计单位应当按照国家工程建筑消防技术标准进行设计,建设单位应当将建筑工程的消防设计图纸及有关资料报送公安消防机构审核;未经审核或审核不合格的,建设行政主管部门不得发给施工许可证,建设单位不得施工。”由于本条对建设行政部门发施工许可证只有禁止性规定,而《消防法》对其违规发放施工许可证的行为却无对应的法律责任规定,造成部分工程未经消防审核或审核不合格,建设行政主管部门仍发给施工许可证,给新建项目留下先天性火灾隐患。此外,营业性场所存在火灾隐患不及时消除可以责令停产停业并处罚款,而非营业场所存在火灾隐患不及时消除的法律责任如何追究就缺少明确规定。法律法规的不够完善,使消防监督执法的效力范围受到局限,许多问题得不到及时有效的解决。
  
  (二)消防安全责任往往只是行政责任,而非法律责任
  对不履行消防安全职责的行为,根据消防法规定,仅仅只给予行政处分或者警告。即便是消防部门查出问题,即便不履行消防安全责任造成了一定后果,但行政处分不是消防监督执法的权限,能否实现是个问号;警告处罚更是无关痛痒,实施了也不能起什么作用。消防安全责任制作为一种社会责任,一旦不落实造成危害,那是任何手段都无法挽救的。如此轻微的处理,只能起到提醒的作用,根本不可能保证消防安全责任制的实施。这样一来,消防安全责任制的落实其实是一句空话,消防工作仍摆脱不了消防机构一家单打独斗的局面。
  
  (三)消防部门大包大揽、单打独斗局面没有根本变化
  目前,作为政府的业务主管部门,消防监督执法不仅承担了消防监督工作职责,而且还承担着消防工作的行政管理职能。本应由政府承担的消防工作会议、消防规划、消防宣传、消防培训、消防检查、消防组织建设等职责,由政府转嫁给了消防机构,消防机构成了政府的具体办事机构。其次,消防监督工作仅仅要求公安消防机构对单位和个人遵守消防法律、法规的情况进行监督检查。然而,消防设计审核,消防验收,消防安全检查,确定重点单位,限期消除隐患,火灾事故调查等社会消防管理工作,理应由社会消防事务所或者主管单位来承担,也被纳入公安消防机构的消防管理职能。所以,消防机构管理职能的内容远远大于监督职能。然而,公安消防机构既管不了人,也管不了财,又管不了物,被赋予的管理职能很难落实。这样,消防机构即是消防工作的监督者,又是消防工作的管理者,管理与监督交织在一起,从而,消防工作成了消防机构一家的事,无法体现专门机关与群众相结合的原则,其他部门和个人的消防责任也很难落实。
  
  (四)消防监督干部理论知识掌握与工作实践相脱节,队伍稳定性不强,缺乏有效监督机制
  消防监督执法工作是一项原则性、政策性、规范性、系统性极强的工作,是消防监督人员消防监督全面素质和综合能力的反映。目前,从事消防监督执法工作的人员绝大多数是现役干部,主要有消防部队院校毕业和地方院校毕业两种,其中接受过系统的专业法律知识教育的人员所占比例不多,许多监督执法干部只能通过不断的自我摸索和经验积累来逐步提高监督执法水平,执法队伍素质参差不齐,思想活跃、功底扎实、经验丰富的优秀消防执法人员极其缺乏。再加上受消防部队现役体制影响,消防监督执法人员队伍很难固定,往往一个案例先后几个人经办,情况不熟悉,工作连续性受到影响。
  而少数消防监督人员放松学习,疏忽了对消防监督执法经验的总结和积累,不吃透国家有关消防法律法规的立法宗旨、立法原则和基本精神,不掌握调查取证的基本方法,不熟悉消防行政执法程序,不清楚完成一起消防行政执法的要素和环节,对查处各类消防违法行为存在畏难情绪,即使进行查处也难以做到依法处理,监督执法效率不高,执法过程中甚至可能出现差错,出现犯法违纪行为,极大地损害了消防监督执法的公正性和权威性。这是因为,消防工作作为现代经济良性运作不可欠缺的环节之一,受到全社会愈来愈多的重视,消防执法管理的范围和纵深程度也随之增大,特别是近几年来基层消防机构拥有较大的权力,加上群众的法律意识水平还普遍较低,消防执法系统内外缺少一种行之有效的监督机制对消防监督执法进行制约,客观上纵容了一部分基层执法人员为了自己利益铤而走险,以身试法,违法乱纪,搞权钱交易,导致执法腐败。
    
  三、完善消防监督执法工作、提高消防监督执法水平的对策
  
  根据当前消防监督执法工作面临的突出问题和具体实际,我认为,今后一个时期的消防监督执法工作还应继续以宣传贯彻《消防法》、73号令等法律法规为主线,以提高部队的整体素质和消防监督水平为重点,以遏制重特大火灾事故、最大限度地减少火灾损失、保障人民生命财产安全为目标,加强领导、强化监督、规范执法,为经济建设的顺利发展提供良好的思想和制度保证。
  
  (一)建立一套健全完善的消防法规体系
  消防法律、法规的立、改、废工作要强化超前意识,树立全局观念,并根据不断发展的情况,适时对原有条款进行修订,同时要杜绝行政管理权过滥,防止权力与义务失衡。一是要在广泛深入调查、摸清实质性问题的基础上,尽快完成与《消防法》配套的法律法规、实施细则的修订,出台与《消防法》诸条款相配套且具有权威性和法律效力的法律解释,澄清模糊认识,阐明各条款的实质,从源头、制度、权限上解决各行政法规之间不一致的现象,以法律为准绳指导消防执法实践。尤其要以《消防法》为框架,对《消防法》中未予明确的予以补充,不够具体的予以细化,制定颁布符合各地实际的配套规章,增强消防执法的可操作性。
  
  (二)明确法律责任、强化行政手段,推进消防安全责任的落实
  要减少行政手段对消防监督执法的干预,就必须扭转各级各部门对消防工作的错误认识,帮助各级各部门真正意识到各自在消防工作中应当担负的职责。一是改“人治”为“法治”,以《消防法》为依据,进一步明确各级政府相关部门、行业、系统和单位的消防安全责任,通过地方性法规、条例、制度,订立相应的责任追究制度。推动消防工作的责任从行政责任往法律责任转化,以严格、系统、完善的法律体系来维护消防监督执法的权威性。二是通过国家行政手段,对当前的政府工作制度加以改革,真正将消防工作内容与各级政府、各部门的工作内容紧密结合起来,确实把消防工作考评当成政府政绩考评的重要内容抓好落实。
  
  (三)加强消防法律法规宣传,加快消防工作社会化进程
  消防监督执法是一项系统工作,离不开良好的执法氛围和消防工作社会环境。要把国家《消防法》等法律法规宣传作为今后一个时期普法工作的重要内容,在社会大兴学习消防法律法规的热潮。一要主动向政府宣传消防法律法规,赢得政府部门对开展消防行政执法的理解和支持。二要深入社区和企事业单位广泛进行宣传,让广大单位和人民群众知晓消防法律法规,知道在消防安全上可为与不可为的界限,做到自觉知法守法,积极检举各类消防违法行为,与消防违法行为作斗争。努力营造良好的消防行政执法氛围。
  此外,还必须进一步加强消防工作社会化进程,积极引入中介机构,深化消防监督工作改革。发挥职能部门宏观管理的优势,借助社会各方面的专业技术优势,大力发展社会中介组织,由中介组织来承担某些事务性技术强的工作,为公安消防机构执法活动和为机关、团体、企事业单位消防工作提供技术服务。这将更有利于消防监督执法工作的开展,确保国家消防法规、规范和标准更加全面地得到贯彻实施,解决消防监督执法“人少”“事杂”的矛盾,从而保证消防监督执法工作的深度和力度。
  
  (四)打造一支高素质的消防执法队伍
  执法质量高低在很大程度上取决于高质量人才的数量和质量。因此,必须将培养具有复合知识结构和综合能力的新型消防监督执法人才作为当前一项重大而紧迫的战略任务来抓。首先要加强业务干部的在岗培训和进修、深造,要用新的思维谋划和指导执法理论教学,用新的标准检验和评判执法监督水平,用新的观念创建和完善人才培养模式,着力培养执法工作的“多面手”,力争多出人才,适应当前执法工作对人才的新要求。其次是定期组织开展监督执法经验交流会,为消防监督人员提供互相传授消防监督执法工作过程中的经验、技巧,讨论工作中遇到的难点问题,解析工作中存在不足的机会,使消防监督执法工作呈现出叠加式、递进式发展。再次是有必要大胆改革不适应消防事业发展的体制性、机制性障碍,改进完善现行消防工作机制,一是可以对部分防火监督干部岗位实行职业化管理或聘用制,以便于保留骨干,稳定队伍,培育专业人才,保持执法工作的连续性;二是可以由中介组织负责建筑消防工程审核、监理和验收,公安消防部门对其监督和行政许可;三是建立消防责任共担风险机制,消防设计单位、工程施工单位、监理和业主等都要对建筑消防安全承担责任,违规者,应由公安消防机构依法查处。最后,要努力构筑对消防监督执法人员的多方位监督,一是思想上监督,加强对监督执法人员的政治教育,积极开展“为谁执法、为谁服务、为谁掌权”教育活动,切实把“三个代表”重要思想的真理性、科学性讲清楚,确保执法人员在各种诱惑和考验面前,守得住清贫,把得住操守;二是制度上监督,要在消防监督执法队伍内部建立健全作风建设长效机制、内部执法监督机制、工作责任履行机制和责任倒查追究机制,增强执法人员规范执法的责任感、紧迫感和危机感;三是舆论上监督,对于消防监督执法的监督,要从消防监督执法的公信度出发,接受社会各界舆论监督,推行事前、事中和事后三位一体的全过程监督,提高社会监督的公开性和透明度。各级消防部门要加强对消防监督执法工作的监督检查,对有法不依、违法不究、查处消防违法行为不力的单位和个人,要通过行政措施,给予通报和警告,对个别执法枉法,拿原则做交易,以消防执法谋取单位或个人私利的行为要坚决予以查处和打击,树立消防监督执法在社会的良好形象,维护消防监督执法的威信。